ว่าด้วยดุลพินิจของฝ่ายปกครองและการควบคุมโดยศาลปกครอง

ข้อความคิดทั่วไป

เมื่อพิจารณาตัวบทกฎหมายแล้ว เรามักพบข้อความ 2 ส่วน

คือ เงื่อนไขข้อเท็จจริงส่วนเหตุส่วนนึง และส่วนผลอีกส่วนหนึ่ง

โดยปกติแล้วบทบัญญัติต่างๆ ควรจะมีความชัดเจน แน่นอน

แต่ฝ่ายปกครอง นั้นมีภารกิจจัดทำและดำเนินการเกี่ยวกับบริการสาธารณะ (Publique Service)
บทบัญญัติที่มีลักษณะตายตัวจนเกินไป เสมือนการตีกรอบ เป็นผลให้การจัดทำบริการสาธราณะไม่อาจสัมฤทธิ์ผลได้ตามที่ควรจะเป็น

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว จึงเปิดโอกาสให้ฝ่ายปกครองมีแดนอิสระในการตัดสินใจออกมาตรการต่างๆได้


"ดุลพินิจ(Mandatory Power)" จึงเป็นเครื่องมือคลายความแข็งกระด้างของกฎหมาย
เปิดโอกาสให้ฝ่ายปกครองมีสิทธิเลือกใช้ดุลพินิจเพื่อกำหนดมาตรการในการจัดทำบริการสาธารณะได้

การกำหนดให้ฝ่ายปกครองสามารถมีดุลพินิจได้ กรณีอาจทำให้การบังคับใช้บทบัญญัติเกิดความไม่แน่นอนตายตัวขึ้นบ้าง แต่ดุลพินิจก็เป็น "ความชั่วร้ายที่จำเป็น" สำหรับการดำเนินงานให้ลุล่วงภารกิจของฝ่ายปกครอง

ประเภทของดุลพินิจ

ดุลพินิจทางตำราแบ่งเป็นสองประเภทคือ

(1) ดุลพินิจวินิจฉัย
(2) ดุลพินิจตัดสินใจ

ซึ่งดุลพินิจตัดสินใจมี 2 แบบคือ

(2.1) ดุลพินิจตัดสินใจดำเนินการหรือไม่ดำเนินการ
(2.2) ดุลพินิจตัดสินใจเลือกวิธีดำเนินการ


(1) ดุลพินิจวินิจฉัย

จะเกิดขึ้นกับข้อเท็จจริงในทางส่วนเหตุของกฎหมาย ลองดูตัวอย่าง

เมื่อผู้รับอนุญาตตั้งสถานบริการดำเนินกิจการขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี
พนักงานเ้จ้าหน้าที่มีอำนาจที่จะไม่ต่อใบอนุญาต หรือสั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือสั่งเพิกถอนได้....
ทั้งนี้ตาม พ.ร.บ. สถานบริการฯมาตรา 21

พิจารณาจากบทบัญญัติดังกล่าว แยกองค์ประกอบได้ 2 ส่วน คือ

เหตุ

- เมื่อผู้รับอนุญาตตั้งสถานบริการดำเนินกิจการขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี

ผล

- พนักงานเ้จ้าหน้าที่มีอำนาจที่จะ
1.ไม่ต่อใบอนุญาต หรือ
2.สั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือ
3.สั่งเพิกถอน

ดุลพินิจวินิจฉัยจะใช้กับข้อเท็จจริงส่วนเหตุ

เช่น ในกรณีนี้จะพิจารณาว่าการกระทำนั้นๆ อยู่ในข่ายขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี หรือไม่

เช่น สถานบริการแห่งหนึ่งจัดให้มีการแสดงเต้นรำโคโยตี้ กรณีนี้ เจ้าหน้าที่อาจมีดุุลพินิจว่าการกระทำดังกล่าว ขัดความสงบเรียบร้อยละศีลธรรมอันดี

ดุลพินิจส่วนนี้เรียกว่า "ดุลพินิจวินิจฉัย" เป็นแดนที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจตีความส่วนเหตุของบทบัญญัติได้


(2) ดุลพินิจตัดสินใจ

ตามตัวอย่างที่ได้หยิบยกขึ้นมาพิจารณาในข้อที่ผ่านมา เมื่อเจ้าหน้าที่พิจารณาแล้วมีดุลพินิจว่าการเต้นรำโคโบตี้ของสถานบริการแห่งนี้อยู่ในข่ายขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี

ขั้นตอนต่อไปเจ้าหน้าที่จะใช้ดุลพินิจตัดสินใจ เลือกว่าจะทำหรือไม่ และถ้าเลือกที่จะทำ จะใช้มาตรการใด
ซึ่งในที่นี้มี 3 มาตรการ คือ 1.ไม่ต่อใบอนุญาต หรือ 2.สั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือ 3.สั่งเพิกถอน

กรณีนี้เจ้าหน้าที่จะพิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น หากเจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นว่า ไม่ใช่กรณีที่ร้ายแรงมาก ก็อาจเลือกใช้มาตรการที่รุนแรงน้อยที่สุด คือพักใช้ใบอนุญาต"

เจ้าของสถานประกอบการอาจยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวนี้ได้ตามระยะเวลา ขั้นตอนและเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด หากไม่พอใจผลพิจารณาอุทธรณ์ ฟ้องเพิกถอนคำสั่งนี้ได้ต่อศาลปกครอง

ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ ขอบเขตการพิจารณาของศาลปกครอง สามารถการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ได้มากน้องเพียงใด

การควบคุมความชอบของดุลพินิจโดยศาลปกครอง


หลักการย่อยหลักหนึ่งของหลักนิติรัฐ (Etat de droit)

เรียกร้องให้มีการควบคุมความชอบของการกระทำทางปกครองโดยศาล

มีผู้เปรียบเปรยว่า หากนิติรัฐประหนึ่งดังมงกุฎแล้ว
ศาลปกครองก็ประหนึ่งดังเพชรประดับยอดมงกุฏนั่นเอง

ปัญหาคือ ศาลปกครองลงมาควบคุมดุลพินิจของฝ่ายปกครองได้เพียงไร?

กรณีตามข้อเท็จจริง

ดุลพินิจวินิจฉัย ศาลปกครองตรวจสอบสามารถตรวจสอบได้

อย่างไรก็ตามในเรื่องนี้มีข้อยกเว้น คือ หากดุลพินิจพิจารณาในเชิงถ้อยคำเป็นการตีความโดยผู้เชี่ยว

ชาญในเรื่องนั้นๆ ศาลมิอาจก้าวล่วงเข้าไปตรวจสอบได้ และหากถ้าการตีความโดยผู้เชี่ยวชาญนั้น ถึงขั้นขัดต่อความรู้สึกนึกคิดของวิญญูชนอย่างชัดแจ้ง ศาลก็สามารถเข้าไปตรวจสอบได้

กรณีการใช้ดุลพินิจตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ เป็นเรื่องการเคารพการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง
ศาลปกครองจะไม่เข้าไปก้าวล่วงเข้าไปวินิจฉัย เพราะเป็นเรื่องการควบคุมความเหมาะสม ไม่ใช่การควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย

ตามหลักการแยกอำนาจ(Separation of power) ได้เรียกร้องให้องค์กรที่ใช้อำนาจทางตุลากร แยกออกจากองค์กรที่ใช้อำนาจทางบริหาร(ฝ่ายปกครอง) หากปกครองได้ก้าวล่วงเข้าไปใช้อำนาจบริการแทนฝ่ายปกครอง กรณีอาจเป็นการกระทำผิดอย่างร้ายกาจ และอาจเกิด "การปกครองโดยศาล(Gorvernement des Judge)" ขึ้นได้

สรุป ดุลพินิจตัดสินใจ ศาลปกครองพยายามที่ไม่เข้าไปตรวจสอบเพราะถือว่าเป็นแดนอิสระของฝ่ายปกครองโดยแท้