บทวิเคราะห์ : คดีมาบตาพุด ถูกใจแต่อาจไม่ถูกต้อง

บทนำ

โดยที่ศาลปกครองระยองได้มีคำพิพากษากรณีประชาชนฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติละเลยต่อหน้าที่ และร้องขอให้ประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ หากท่านที่ติดตามข่าวสารอยู่ก็พอที่จะผ่านหูผ่านตาไปบ้าง

อย่างไรก็ตามในเรื่องนี้มีประเด็นทางวิชาการที่เป็นข้อสงสัยให้ต้องพิจารณาอยู่ประการหนึ่งคือ คำพิพากษาของศาลปกครองระยอง(ชั้นต้น)ดังกล่าวนี้ขัดต่อหลักนิติรัฐ(État de droit)ที่เรียกร้องให้ฝ่ายตุลาการต้องสำรวมตนไม่เข้าไปก้าวล่วงการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหาร(ฝ่ายปกครอง)หรือไม่?และอย่างไร?

ข้อเท็จจริงของคดี

ผู้ร้องได้ฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติต่อศาลปกครองระยอง(ศาลชั้นต้น)ในฐานละเลยต่อหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และขอให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษตามความในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ตามความในมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งบัญญัติว่า "ในกรณีที่ปรากฏว่าท้องที่ใดมีปัญหามลพิษซึ่งมีแนวโน้มว่าจะร้ายแรงถึงขนาด เป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัยของประชาชน หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบเสียหายต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดให้ท้องที่นั้นเป็นเขตควบคุมมลพิษเพื่อดำเนินการควบคุม ลด และขจัดมลพิษได้"

ศาลปกครองระยองจึงได้มีคำพิพากษาศาลปกครองที่ 192/2550 สั่งให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษภายใน 60 วันนับแต่มีคำพิพากษา(3 มีนาคม 2552)

คำพิพากษาขัดกับหลักนิติรัฐหรือไม่ ?

หลักนิติรัฐ(État de droit) เรียกร้องให้มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริการ ฝ่ายตุลาการ และฝ่ายนิติบัญญัติ โดยอำนาจทั้ง 3 จะต้องมีลักษณะตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance) ซึ่งกันและกันได้ โดยมองเตสกิเออร์ได้กล่าวไว้ในวรรณกรรมเรื่องจิตวิญญาณแห่งกฎหมาย(l'Esprit de loi) อย่างน่าฟังว่า การปล่อยให้องค์กรใดองค์หนึ่งใช้อำนาจมากกว่าหนึ่งอำนาจ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนย่อมถูกกระทบกระเทือนอย่างแน่แท้ แก่นทางความคิดที่สะท้อนผ่านวรรณกรรมดังกล่าว เป็นข้อยืนยันอย่างชัดเจนว่า มองเตสกิเออร์ใช้เกณฑ์องค์กรเป็นหลักในการแบ่งแยกอำนาจ[1] หลักย่อยหลักหนึ่งในหลักนิติรัฐ คือ หลักการกระทำทางตุลาการต้องชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหลักการนี้เรียกร้องให้ฝ่ายปกครองต้องสำรวมตนไม่ไปก้าวล่วงใช้อำนาจในทางบริหาร(ฝ่ายปกครอง)และนิติบัญญัติ อีกทั้งต้องไม่ริเริ่มการใช้อำนาจวินิจฉัยอรรถคดีโดยไม่มีผู้ร้องขอ นอกจากนี้ ฝ่ายตุลาการต้องเป็นอิสระ ปราศจากการก้าวก่ายหรือแทรกแซงจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้น เราควรระมัดระวังมิให้ฝ่ายตุลาการก้าวล่วงอำนาจฝ่ายบริหาร มิเช่นนั้นจะเป็นกรณีที่เรามีการปกครองโดยตุลาการ(Gorvernement des Judge)

พิจารณาจากกรณีมาบตาพุด ด้วยความเคารพต่อศาลปกครองระยอง ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับคำพิพากษานี้ เพราะ

ประการแรก ตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 [2] ที่กำหนดขอบเขตการบังคับตามคำพิพากษานั้น ศาลปกครองไม่สามารถออกคำพิพากษาให้ฝ่ายปกครองกระทำการใดๆที่เป็นข่ายของดุลพินิจได้ อีกทั้งยังไม่สามารถพิพากษาเป็นการสั่งการฝ่ายปกครองได้

ดังนั้น กรณีนี้ศาลปกครองระยองจึงไม่สามารถมีคำพิพากษากำหนดให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ เพราะเป็นดุลพินิจที่คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติจะเลือกใช้มาตรการที่เหมาะสมในการกำกับดูแลบริเวณที่เกิดมลพิษ

ประการที่สอง เนื่องด้วย ประเด็นเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมเป็นกรณีที่ต้องใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านในการพิจารณาสภาพของปัญหาสิ่งแวดล้อม และหลักทางวิชาการที่จะบำบัด บรรเทา หรือขจัดปัญหาดังกล่าวได้ ด้วยความเคารพ ผู้เขียนเห็นว่า ศาลปกครองมิใช่องค์ผู้เชี่ยวชาญทางด้านนี้ แม้จะมีการแบ่งหน่วยงานภายในศาลปกครองเป็นแผนกคดีสิ่งแวดล้อมก็ตาม

ดังนั้น การที่ศาลปกครองก้าวล่วงเข้ามาพิจารณาถึงข้อเท็จจริงที่ต้องใช้ความรู้ทางวิชาการสิ่งแวดล้อม จึงเป็นเรื่องที่ไม่สมควรกระทำ อีกทั้งนานาประเทศที่มีศาลปกครองก็เป็นที่ทราบกันดีว่า ศาลปกครองพยายามเป็นอย่างยิ่งที่จะหลีกเลี่ยงไม่ตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายปกครองในเรื่องที่ต้องใช้ความชำนาญเฉพาะด้าน เว้นเสียแต่ว่า การใช้ดุลพินิจนั้นจะถึงขนาดเห็นได้ประจักษ์โดยสำนึกของวิญญูชนว่าผิดพลาด อย่างร้ายแรง

ประการที่สาม จากการศึกษาคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ผ่านมา มีกรณีที่คล้ายกัน พอเป็นบรรทัดฐานได้คือ คำพิพากษาศาลปกครองที่ อ.541/2551 ข้อเท็จจริงปรากฏว่าในคดีนี้บริเวณข้างบ้านพักของผู้ฟ้องคดีเป็นโรงฆ่าสัตว์ (สุกร) ของผู้ถูกฟ้อง ซึ่งมูลสัตว์, เสียงร้องของสัตว์ และกลิ่นต่างๆรบกวนทำให้ผู้ฟ้องคดีเดือดร้อนรำคาญ

ศาลปกครองพิจารณาตามความในพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มาตรา 25 ประกอบมาตรา 36 สรุปความว่า หากเกิดเหตุเดือดร้อนรำคาญขึ้น เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจที่จะออกคำสั่งเป็นหนังสือให้บุคคลที่เป็นต้นเหตุหรือเกี่ยวข้อง ระงับหรือป้องกันเหตุนั้นได้ ดังนั้น ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น(นายกเทศมนตรี) ออกคำสั่งหรือกำหนดมาตรการใดๆให้ระงับเหตุดังกล่าว

คำพิพากษานี้เป็นตัวอย่างที่ดีที่ศาลปกครองเคารพดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยศาลได้พิพากษาเพียงว่าฝ่ายปกครองต้องทำตามหน้าที่ที่ตนละเลย แต่ให้อิสระในการเลือกใช้มาตรการตามที่ตนเห็นสมควรได้ ในทางตรงกันข้ามคดีมาบตาพุด ศาลปกครองระยองพิพากษาเป็นการสั่งให้ทำ ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องเท่าไหร่นัก

บทสรุป

คดีสิ่งแวดล้อมถือเป็นคดีมหาชนที่ส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนเป็นอันมาก ไม่ว่าเป็นประชาชนที่อาศัยอยู่บริเวณนั้นๆ หรือผู้ประกอบการและภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้อง การพิจารณาคดีประเภทนี้จึงได้รับความสนใจเป็นอย่างมากจากสังคม

อย่างไรก็ตาม บางครั้งที่ศาลพิจารณาวินิจฉัยให้ประชาชนชนะคดีอาจเป็นที่พอใจแก่สังคมและรู้สึกว่าเป็นธรรมอย่างที่สุด แต่บางครั้งกลับหลงลืมไปว่าความถูกใจนั้น อาจไม่ใช่ความถูกต้องก็เป็นได้

ในฐานะที่ฝ่ายตุลาการเหมือนเขตเงาสลัวแห่งการตรวจสอบ[3] เพราะหลักความเป็นอิสระของฝ่ายปกครองอันเป็นหลักการย่อยของหลักนิติรัฐได้ประกันการถูกแทรกแซงจากอำนาจอื่นๆ แต่เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและหลักการทางกฎหมายโดยแท้ เรามิควรดูดายให้ความถูกต้องและหลักนิติรัฐถูกบิดเบือนไปเพราะอคติแห่งความพอใจ หากเป็นเช่นนั้น ฤา เราจะมีฝ่ายปกครองเป็นตุลาการและเราอาจถูกปกครองโดยตุลาการ (Gorvernement des Judge) ก็ได้

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

---

* น.บ. (ธรรมศาสตร์), ป.วิชาว่าความ (สภาทนายความ), นักศึกษาโครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตกฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท สำนักกฎหมายธรรมนิติ จำกัด

[1] มีนักวิชาการหลายคนเห็นว่าไม่ควรใช้เกณฑ์องค์กรในการแบ่ง ได้แก่ อ.ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์

[2] มาตรา 72 ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้

(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมดหรือบางส่วนในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)

(2) สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามหน้าที่ภายในเวลาที่
ศาลปกครองกำหนด ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร

(3) สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการโดยจะกำหนดระยะเวลาและเงื่อนไขอื่น ๆ ไว้ด้วยก็ได้ ในกรณีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

(4) สั่งให้ถือปฏิบัติต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่เกี่ยวข้อง ในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธิหรือหน้าที่

(5) สั่งให้บุคคลกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย

[3] เป็นคำที่ รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ใช้ในการให้สัมภาษณ์รายการ Political Utopia , http://www.siamintelligence.com/worachet_interview/

องค์ความรู้ พ.ร.ก. สถานการณ์ฉุกเฉิน : #3 กลไกการทำงานของพ.ร.ก สถานการณ์ฉุกเฉิน

1.กฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจ

1.1 รัฐธรรมนูญ

โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้ให้อำนาจในการตราบทบัญญัติที่อาจเป็นการกระทบกระเทือนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้เท่าที่จำเป็น (โปรดดูมาตรา29) ประกอบกับบทบัญญัติที่เปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารสามารถตราพระราชกำหนดออกมาใช้ในกรณีที่มีเหตุและมีความจำเป็นอันไม่อาจจะก้าวล่วงเสียได้

1.2 พระราชกำหนดการบริหารบ้านเมืองในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548

พระราชกำหนดฯ ฉบับนี้ประกาศใช้ในสมัยนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร เพื่อควบคุมสถานการณ์ฯเหตุการณ์รุนแรงในบริเวณพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นหลัก

อย่างไรก็ตามบทบัญญัตินี้ยังสามารถนำมาใช้กับบริเวณพื้นที่ ที่เข้าเงื่อนไขสถานการณ์ฉุกเฉินได้

2. กลไกการทำงาน

2.1 ตรวจสอบเงื่อนไข

ตามความในมาตรา 4 แห่ง พระราชกำหนดฯ นิยามคำว่า "สถานการณ์ฉุกเฉิน" ให้หมายความว่า "สถานการณ์ อันกระทบหรืออาจจะกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความ มั่นคงของรัฐ หรืออาจทำให้ประเทศหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขันหรือมี การกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายตามประมวลกฎหมายอาญา การรบหรือการสงคราม ซึ่งจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ เป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เอกราชและบูรณภาพแห่งอาณาเขต ผลประโยชน์ของชาติ การปฏิบัติตามกฎหมาย ความปลอดภัยของประชาชน การดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ความสงบเรียบร้อยหรือประโยชน์ส่วนรวม หรือการป้องปัดหรือแก้ไขเยียวยาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะอันมีมาอย่าง ฉุกเฉินและร้ายแรง"

ดังนั้น หากมีเงื่อนไขของเหตุการณ์เข้าข่ายความหมายของคำว่าสถานการณ์ฉุกเฉินตามพระราชกำหนดฯ รัฐบาลจึงจะสามารถนำพระราชกำหนดฯนี้มาใช้ได้

2.2 ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินพื้นที่

มาตรา 5 เมื่อ ปรากฏว่ามีสถานการณ์ฉุกเฉินเกิดขึ้น และนายกรัฐมนตรีเห็นสมควรใช้กำลังเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจ เจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารร่วมกันป้องกัน แก้ไข ปราบปราม ระงับยับยั้ง ฟื้นฟูหรือช่วยเหลือประชาชน

ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อบังคับใช้ทั่วราชอาณาจักรหรือในบางเขตบางท้องที่ได้ตามความจำเป็นแห่งสถานการณ์ ในกรณีที่ไม่อาจขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีได้ทันท่วงที นายกรัฐมนตรีอาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไปก่อน แล้ว ดำเนินการให้ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีภายในสามวัน หากมิได้ดำเนินการขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีภายในเวลาที่กำหนด หรือคณะรัฐมนตรีไม่ให้ความเห็นชอบ ให้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวเป็นอันสิ้นสุดลง

ในขั้นตอนนี้เป็นเรื่องที่คนทั่วไปมักจะเข้าใจผิดกัน โดยเฉพาะตามสื่อมวลชนที่มักจะรายงานข่าวหรือพาดหัวหนังสือพิมพ์ว่า นายกรัฐมนตรีประกาศใช้พระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉินฯ ซึ่งแท้จริงแล้ว พระราชกำหนดดังกล่าวได้ประกาศใช้เป็นกฎหมายที่มีค่าเทียบเท่าพระราชบัญญัติ ตั้งแต่ พ.ศ. 2548 แล้ว ดังนั้นที่ถูกต้องต้องกล่าวว่า “นายก รัฐมนตรีได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่................. โดยอาศัยอำนาจตามพระราชกำหนดการบริหารเมืองในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548”

2.3 กำหนดมาตรการในประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน

มาตรา 9 กรณี ที่มีความจำเป็นเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินให้ยุติลงได้โดยเร็ว หรือป้องกันมิให้เกิดเหตุการณ์ร้ายแรงมากขึ้น ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนด ดังต่อไปนี้

(1) ห้ามมิให้บุคคลใดออกนอกเคหสถานภายในระยะเวลาที่กำหนด เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับการยกเว้น

(2) ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใดๆ หรือกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย

(3) ห้าม การเสนอข่าว การจำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใดที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิด เบือนข้อมูลข่าวสารทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉิน จนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทั้งในเขตพื้นที่ที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือทั่วราชอาณาจักร

(4) ห้ามการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ หรือกำหนดเงื่อนไขการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ

(5) ห้ามการใช้อาคาร หรือเข้าไปหรืออยู่ในสถานที่ใดๆ

(6) ให้อพยพประชาชนออกจากพื้นที่ที่กำหนดเพื่อความปลอดภัยของประชาชนดังกล่าว หรือห้ามผู้ใดเข้าไปในพื้นที่ที่กำหนด

ข้อกำหนดตามวรรคหนึ่ง จะกำหนดเงื่อนไขเวลาในการปฏิบัติตามข้อกำหนดหรือเงื่อนไขในการปฏิบัติงานของ พนักงานเจ้าหน้าที่ หรือมอบหมายพนักงานเจ้าหน้าที่กำหนดพื้นที่และรายละเอียดอื่นเพิ่มเติม เพื่อมิให้มีการปฏิบัติที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนเกินสมควรแก่เหตุก็ได้

นายกรัฐมนตรีอาจเลือกใช้มาตรการใดมาตรการหนึ่งเพื่อควบคุมสถานการณ์โดยไม่จำต้องใช้มาตรการทั้งหมดก็อาจกระทำได้

2.4 มาตรการในสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง

เงื่อนไข

มาตรา 11 ในกรณีที่สถานการณ์ฉุกเฉินมีการก่อการร้าย การใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน หรือมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่ามีการกระทำที่มีความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สินของรัฐหรือบุคคล และมีความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้ยุติได้อย่างมีประสิทธิภาพ และทันท่วงที ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศให้สถานการณ์ฉุกเฉินนั้น เป็นสถานการณ์ที่มีความร้ายแรง

มาตรการ

นอกจากประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและกำหนดมาตรการตามมาตรา 9 แล้ว ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจดังต่อไปนี้ด้วย

(1) ประกาศ ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุม และควบคุมตัวบุคคลที่สงสัยว่าจะเป็นผู้ร่วมกระทำการให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือที่เป็นผู้ใช้ ผู้โฆษณา ผู้สนับสนุนการกระทำเช่นว่านั้น หรือที่ปกปิดข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน ทั้งนี้ เท่าที่มีเหตุจำเป็นเพื่อป้องกันมิให้บุคคลนั้นกระทำการหรือร่วมมือกระทำการใดๆ อันจะทำให้เกิดเหตุการณ์ร้ายแรง หรือเพื่อให้เกิดความร่วมมือในการระงับเหตุการณ์ร้ายแรง

(2) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้บุคคลใดมารายงานตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่หรือมาให้ถ้อยคำ หรือส่งมอบเอกสารหรือหลักฐานใดที่เกี่ยวเนื่องกับสถานการณ์ฉุกเฉิน

(3) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งยึดหรืออายัดอาวุธ สินค้า เครื่องอุปโภคบริโภค เคมีภัณฑ์ หรือวัตถุอื่นใด ในกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่าได้ใช้หรือจะใช้สิ่งนั้นเพื่อการกระทำการหรือ สนับสนุนการกระทำให้เกิดเหตุสถานการณ์ฉุกเฉิน

(4) ประกาศ ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งตรวจค้น รื้อ ถอน หรือทำลายซึ่งอาคาร สิ่งปลูกสร้าง หรือสิ่งกีดขวาง ตามความจำเป็นในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อระงับเหตุการณ์ร้ายแรงให้ยุติโดยเร็ว และหากปล่อยเนิ่นช้าจะทำให้ไม่อาจระงับเหตุการณ์ได้ทันท่วงที

(5) ประกาศ ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจ ออกคำสั่งตรวจสอบจดหมาย หนังสือ สิ่งพิมพ์ โทรเลข โทรศัพท์ หรือการสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใด ตลอดจนการสั่งระงับหรือยับยั้งการติดต่อหรือการสื่อสารใด เพื่อป้องกันหรือระงับเหตุการณ์ร้ายแรง โดยต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการสอบสวนคดีพิเศษโดยอนุโลม

(6) ประกาศ ห้ามมิให้กระทำการใดๆ หรือสั่งให้กระทำการใด ๆ เท่าที่จำเป็นแก่การรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประเทศ หรือความปลอดภัยของประชาชน

(7) ประกาศ ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งห้ามมิให้ผู้ใดออกไปนอกราช อาณาจักร เมื่อมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าการออกไปนอกราชอาณาจักรจะเป็นการกระทบกระเทือน ต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความปลอดภัยของประเทศ

(8) ประกาศ ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสั่งการ ให้คนต่างด้าวออกไปนอกราชอาณาจักร ในกรณีที่มีเหตุอันควรเชื่อได้ว่า เป็นผู้สนับสนุนการกระทำให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน ทั้งนี้โดยให้นำกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองมาใช้บังคับโดยอนุโลม

(9) ประกาศ ให้การซื้อ ขาย ใช้ หรือมีไว้ในครอบครองซึ่งอาวุธ สินค้า เวชภัณฑ์ เครื่องอุปโภคบริโภค เคมีภัณฑ์ หรือวัสดุอุปกรณ์อย่างหนึ่งอย่างใดซึ่งอาจใช้ในการก่อความไม่สงบ หรือก่อการร้ายต้องรายงานหรือได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่หรือปฏิบัติ ตามเงื่อนไขที่นายกรัฐมนตรีกำหนด

(10) ออกคำสั่งให้ใช้กำลังทหารเพื่อช่วยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง หรือตำรวจระงับเหตุการณ์ร้ายแรง หรือควบคุมสถานการณ์ให้เกิดความสงบโดยด่วน ทั้งนี้ ในการปฏิบัติหน้าที่ของทหารให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ โดยการใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายทหารจะทำได้ในกรณีใดได้เพียงใดให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเงื่อนเวลาที่นายกรัฐมนตรีกำหนดแต่ต้องไม่เกินกว่ากรณีที่มีการ ใช้กฎอัยการศึก

เมื่อเหตุการณ์ร้ายแรงตามวรรคหนึ่งยุติลงแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีประกาศยกเลิกประกาศตามมาตรานี้โดยเร็ว

2.2 ยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน

เมื่อเหตุเงื่อนไขที่เรียกว่าสถานการณ์ฉุกเฉินหมดสิ้นไป นายกรัฐมนตรีต้องประกาศยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่บริเวณนั้นโดย ไม่ชักช้าหรือเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลา 3 เดือนนับแต่วันประกาศฯ หากไม่มีการขยายระยะเวลาจะถือว่าประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นๆ สิ้นผลทันที

องค์ความรู้ พ.ร.ก. สถานการณ์ฉุกเฉิน : #2 หลักการพื้นฐานของพ.ร.ก. สถานการณ์ฉุกเฉิน

การยกเว้นหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย

บรรดาการกระทำขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่เป็นการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมาย ในทางวิชาการจะเรียกว่า “การกระทำทางปกครอง” ซึ่งการกระทำทางปกครองของฝ่ายปกครองนี้จะต้องกระทำโดยชอบ อันเป็นหลักการหนึ่งที่สำคัญในหลักนิติรัฐ(Etat de droit) เรียกว่า หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย

หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย หมายถึง บรรดาการกระทำขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง จะกระทำให้เป็นกระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมิได้ เว้นแต่ กฎหมายให้อำนาจกระทำได้แต่จะทำการจนกระทบกระเทือนสารัตถะของสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมิได้

ดังนั้น เราอาจกล่าวได้ว่า กฎหมายเป็นทั้ง “แหล่งที่มา” และ “ข้อจำกัด” ของฝ่ายปกครอง

อย่างไรก็ตาม ข้อยกเว้นของหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายอาจเกิดขึ้นได้ใน 2 กรณี[1] คือ

(1) การกระทำทางรัฐบาล (Acte de gorvernement)

เป็นการกระที่ไม่ต้องมีความรับผิดตามกฎหมาย หากแต่ต้องรับผิดทางการเมืองเท่านั้น และ

(2) การกระทำในกรณีสถานการณ์ฉุกเฉินของฝ่ายปกครอง

ในกรณีที่สภาพบ้านเมืองไม่อยู่ในภาวะที่อาจควบคุมได้ ไม่ว่าจะเป็นระหว่างศึกสงคราม หรือเหตุจลาจลร้ายกาจ การที่ฝ่ายปกครองต้องกระทำให้ถูกต้องตามหลักการ อาจชักช้าเกินกว่าที่จะสามารถควบคุมสถานการณ์ได้ ดังนั้น จึงเกิดหลักที่เรียกว่า ความจำเป็นนั้นคือกฎหมาย (Nescesarité fait loi) ซึ่ง หลักการดังกล่าวได้ปรากฏตัวอยู่ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการตราพระราช กำหนดโดยฝ่ายบริหาร ที่กำหนดเงื่อนไขในการพระราชกำหนดได้เฉพาะกรณีที่มีเหตุตามกำหนดและ สถานการณ์ที่จำเป็นเท่านั้น โดยเงื่อนไขประเภทสาหตุและเงื่อนไขความจำเป็นสามารถถูกตรวจสอบและควบคุมได้โดยศาลรัฐธรรมนูญ

เมื่อพิจารณาพระราชกำหนดการบริหารบ้านเมืองในสถานการณ์ฉุกเฉินจะพบว่ามีหลายมาตรา ที่เป็นข้อยกเว้นหลักการตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักศุภนิติกระบวนการ (Due process of law) ในกระบวนการทางอาญา นำไปสู่ปัญหาว่า สิทธิและเสีภาพของประชาชนจะถูกกระทบกระเทือนมากเกินหรือไม่?

ด้วยความเคารพผู้เขียนเห็นพ้องกับหลักความจำเป็นนั้นคือกฎหมาย (Nescesarité fait loi) เพราะ ในสถานการณ์ฉุกเฉิน ฝ่ายปกครองอาจจำต้องกระทำการบางอย่างเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม ซึ่งการกระทำในสถานการณ์เช่นนี้ ผู้เขียนเห็นว่ายังคงต้องอยู่ภายใต้กรอบของหลักกฎหมายทั่วไปทางรัฐธรรมนูญ คือ หลักความได้สัดส่วน

หลักความได้สัดส่วน เรียกร้องให้บรรดามาตรการที่นำมาใช้นั้น ต้องได้ผลจริงในการรักษาความสงบเรียบร้อย(หลักความสัมฤทธิ์ต่อผล) และในกรณีที่มีมาตการที่จะประสบผลสำเร็จมากกว่า 1 หนึ่งมาตรการ ฝ่ายปกครองจะต้องเลือกใช้มาตรการที่เลวร้ายน้อยที่สุด(หลักความจำเป็น) และต้องได้สัดส่วนกับสิ่งที่ประชาชนต้องสูญเสียสิทธิและเสรีภาพบางส่วนนั้นไป(หลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ)

เมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่าหลักความได้สัดส่วนนี้ก็คือเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดของฝ่ายบริหารนั่นเอง ดังนั้น หากกรณีมิใช่เรื่องเร่งด้วยจำเป็นอันมิอาจจะก้าวล่วงเสียได้ บุคคลที่รัฐธรรมนูญกำหนดอาจยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อตรวจสอบและยกเลิกพระราช กำหนดฯนี้ได้ ซึ่งเป็นทางออกในการควบคุมมิให้ฝ่ายปกครองบังคับใช้กฎหมายที่กระทบกระเทือนสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ในสถานการณ์ฉุกเฉิน

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

[1] โปรดดูใน ประยูร กาญจนดุล,กฎหมายปกครอง,สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

องค์ความรู้ พ.ร.ก. สถานการณ์ฉุกเฉิน : #1 พระราชกำหนด : หลักทั่วไป

หลักทั่วไป

ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจเสียก่อนว่า ประเทศไทยเป็นระบบกฎหมายแบบซีวิลลอว์ พระองค์เจ้ารพีทรงเรียกว่า "ระบบประมวญธรรม" (ตาม หนังสือเรียนสังคมชั้นมัธยมปลายหลายเล่มใช้คำว่าระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร ซึ่งเป็นความเข้าใจที่ผิดพลาดและผมก็เป็นห่วงในประเด็นนี้มาก เพราะคอมมอนส์ลอว์เองก็มีกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรเช่นเดียวกัน)

บ่อเกิดของกฎหมาย(Juris fons) ของไทย สามารถแบ่งออกเป็น 2 ประเภทใหญ่ๆได้คือ

1.บ่อเกิดที่เป็นลายลักษณ์อักษร และ

2.บ่อเกิดที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร

(สำหรับ รายละเอียดโปรดดูประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 4และ กฎหมายแพ่ง : หลักทั่วไป1 ของอ.สมยศเชื้อไทย และนิติวิธีซีวิลลอว์ คอมมอนลอว์ อ.กิตติศักดิ์ ปรกติ)

บ่อเกิดที่เป็นลายลักษณ์อักษณ์ที่สำคัญ คือ ฝ่ายนิติบัญญัติเนื่องจากเป็นอำนาจอธิปไตยที่มีภารกิจโดยตรงในการบัญญัติ กฎหมาย ดังนั้น เราจึงเรียกกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติว่า "กฎหมายโดยแท้" ซึ่งก็ได้แก่ "พระราชบัญญัติ"

นอกจากฝ่านนิติบัญญัติแล้ว องค์กรอธิปไตยอื่นที่สามารถออกกฎหมายได้เช่น นั่นคือ ฝ่ายบริหารทางคณะรัฐมนตรี ซึ่งที่เป็นประเด็นอยู่ตอนนี้คือการออก "พระราชกำหนด"

โดยที่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 184 พระมหากษัตริย์โดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีสามารถตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับ เช่นพระราชบัญญัติได้ โดยมีเงื่อนไขสำหรับการตราพระราชกำหนดมี ดังนี้

1. เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ

2. เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาึความปลอดภัยสาธารณะ

3. เพื่อประโยชน์เกี่ยวกับความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ

4. เพื่อปัดป้องภัยพิบัติสาธารณะ

และที่สำคัญที่สุดคือ เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจะหลีกเลี่ยงได้ !!!

เพราะฉะนั้นจะต้องมีเหตุ 4 ประการประกอบกับเงื่อนไขที่ว่าเป็นเรื่องฉุกเฉิน

เมื่อประกาศใช้พระราชกำหนดแล้วจะมีการเปิดประชุมสภาเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่ อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็วที่สุด หากสภาอนุมัติจะกลายเป็นพระราชบัญญัติและใช้บังคับได้ต่อไป แต่ถ้าไม่อนุมัติพระราชกำหนดจะตกไปทันที

การควบคุมตรวจสอบพระราชกำหนดโดยศาลรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 185 เปิดโอกาสให้ก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะได้อนุมัติพระราชกำหนด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร(ส.ส.) หรือสมาชิกวุฒิสภา(ส.ว.)จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานสภาแห่งตนว่าพระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไป ตามเหตุที่กล่าวมาแล้วข้างต้น

เมื่อยื่นแล้ว ให้สภาฯรอการพิจารณาเอาไว้ก่อนจนกว่าจะได้รับคำวินิจฉัย ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าไม่มีเหตุที่จะออกพระราชกำหนด ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลบังคับมาแต่ต้น กล่าวคือ ไม่มีผลมาตั้งแต่วันออกใช้เสมือนว่าไม่เคยมีพระราชกำหนดนั้นๆ เลย

แต่เดิมรัฐธรรมนูญ ปี 40 ไม่เปิดโอกาสให้ศาลรฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยถึงองค์ประกอบเรื่องเหตุฉุกเฉินได้ แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันศาลรัฐธรรมนูญมีเขตอำนาจพิจารณาเรื่องนี้ได้ ถือเป็นการตรวจสอบอำนาจบริหารบัญญํติโดยองค์กรตุลาการทางหนึ่ง

------------------------------------

บทความนี้ตัดทอนจากบทความของผู้ขียนเอง ชื่อ "พระราชกำหนด : หลักทั่วไป" เผยแพร่ครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 พ.ย. 2551

การควบคุมฝ่ายปกครอง : กรณีคณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์เซ็นเซอร์ภาพยนต์

บทนำ

ปัจจุบัน เราสามารถเข้าถึงและใช้สื่อต่างๆได้อย่างเสรีและมีอิสระภาพมากขึ้นกว่าเดิม แต่ยังมีข้อจำกัดบางประการโดยตัวบทกฎหมายอยู่้บ้าง

ตามรัฐธรรนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 45 "บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่นใด" และในวรรคสอง "การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทำมิได้เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย..." ซึ่งบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว เช่น พระราชบัญญัติภาพยนต์และวีดิทัศน์ พ.ศ. 2551

ประเด็นที่เป็นปัญหาและมีการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางคือการทำงานของ คณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์ในการเข้าตรวจสอบและควบคุมเนื้อหาของ ภาพยนต์ที่จะออกฉาย

เมื่อไม่นานมานี้ประเด็นเกี่ยวกับคณะกรรมการฯดังกล่าวได้เกิดขึ้นอีก ครั้งหนึ่ง เนื่องจากได้มีการพิจารณาและออกคำสั่งให้ภาพยนต์เรื่อง"เชือดก่อนชิม"ตัดทอน เนื้อหาบางส่วนออก หากไม่ปฏิบัติตามจะไม่อนุญาตให้นำออกฉายได้

เรื่องนี้มีประเด็นกฎหมายที่น่าสนใจอยู่หลายเรื่อง เช่น เจ้าของภาพยนต์สมารถดำเนินการเช่นไรได้บ้าง? ดุลพินิจของคณะกรรมการฯ อยู่ในข่ายของการควบคุมตรวจสอบของหน่วยงานใด? ฯลฯ รายละเอียดดังจะกล่าวต่อไปนี้

คณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์

1. องค์ประกอบ

ตามความในพระราชบัญญัติภาพยนต์และวีดิทัศน์ พ.ศ. 2551 หมวดที่ 2 มาตรา 16 ได้กำหนดคุณลักษณะและโครงสร้างของคณะกรรมการฯ ไว้ คือ

ให้ มีคณะกรรมการพิจารณาภาพยนตร์และวีดิทัศน์คณะหนึ่งหรือหลายคณะ โดยแต่ละคณะให้ประกอบด้วยบุคคลซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งตามข้อเสนอของคณะกรรมการ

คณะ กรรมการพิจารณาภาพยนตร์และวีดิทัศน์ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๘ (๑) ให้มีจำนวนไม่เกินเก้าคน โดยแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิด้านการต่างประเทศ ภาพยนตร์ ศิลปวัฒนธรรม สื่อสารมวลชน หรือสิ่งแวดล้อม ซึ่งไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการภาพยนตร์

คณะ กรรมการพิจารณาภาพยนตร์และวีดิทัศน์ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๘ (๒) (๓) (๔) และ (๕) ให้มีจำนวนไม่เกินเจ็ดคน โดยแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิด้านภาพยนตร์ วีดิทัศน์ โทรทัศน์ ศิลปวัฒนธรรม หรือการคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่งต้องแต่งตั้งจากเจ้าหน้าที่ของรัฐจำนวนไม่เกินสี่คนและจากภาคเอกชนจำนวน ไม่เกินสามคน

จะสังเกตได้ว่าคณะกรรมการฯที่ได้รับการแต่งตั้งจำนวนจะมากหรือน้อยขึ้น อยู่กับประเด็นในการพิจารณาว่าเรื่องนั้นๆเป็นเรื่องสำคัญหรือไม่

2.อำนาจหน้าที่

ตามความในมาตรา 18

คณะกรรมการพิจารณาภาพยนตร์และวีดิทัศน์มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้

(1) อนุญาตการสร้างภาพยนตร์ต่างประเทศในราชอาณาจักร

(2) ตรวจพิจารณาและกำหนดประเภทภาพยนตร์ที่จะนำออกฉาย ให้เช่า แลกเปลี่ยน หรือจำหน่ายในราชอาณาจักร

(3) อนุญาตการนำวีดิทัศน์ออกฉาย ให้เช่า แลกเปลี่ยน หรือจำหน่ายในราชอาณาจักร

(4) อนุญาตการนำสื่อโฆษณาออกโฆษณาหรือประชาสัมพันธ์ในราชอาณาจักร

(5) อนุญาตการส่งภาพยนตร์หรือวีดิทัศน์ออกไปนอกราชอาณาจักร

(6) ปฏิบัติการอื่นตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการพิจารณา ภาพยนตร์และวีดิทัศน์หรือตามที่รัฐมนตรีหรือคณะกรรมการมอบหมาย

ประเด็นที่เกิดปัญหามากที่สุดคือ อำนาจหน้าที่ตาม (2) คือ การตรวจพิจารณาและกำหนดประเภทภาพยนต์ที่จะนำออกฉาย เนื่องจากส่งผลโดยตรงต่อภาพยนต์ไม่ว่าจะเป็นการตัดทอนหรือไม่อนุญาตให้ออก ฉาย

การตรวจพิจารณาภาพยนต์ที่นำออกฉาย

พระราชบัญญัติภาพยนต์และวีดิทัศน์ฯ กำหนดให้ภาพยนต์ที่จะทำการออกฉายต้องได้รับการตรวจพิจารณาและอนุญาตจากคณะ กรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์¹ โดย ในการตรวจพิจารณานี้คณะกรรมการจะคำนึงถึงเนื้อหาของภาพยนต์ว่ามีลักษณะบ่อน ทำลาย ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนหรืออาจกระทบกระทือนต่อ ความมั่นคงของรัฐและเกียรติภูมิของประเทศไทยหรือไม่

พิจารณาแล้วจะเห็นว่า เรื่องนี้เป็นส่วนเหตุทางกฎหมาย คณะกรรมการฯสามารถใช้ดุลพินิจประเภทที่เรียกว่าดุลพินิจพิจารณา²ได้ เพราะข้อความทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นคำว่า บ่อนทำลายก็ดี ขัดต่อความสงบเรียบร้อยฯ ก็ดี ล้วนแล้วแต่มีลักษณะเป็นถ้อยคำทางกฎหมายที่มีลักษณะไม่เฉพาเจาะจง

หากพิจารณาแล้วเห็นว่าอยู่ในข่ายดังกล่าวคณะกรรมการฯอาจมีคำสั่งอนุญาตแต่ให้แก้ไข,ตัดทอนก่อนอนุญาต หรือไม่อนุญาตให้ออกฉาย³ ดุลพินิจในส่วนผลของกฎหมายนี้เป็นดุลพินิจประเภท ดุลพินิจตัดสินใจ

การควบคุมการตรวจพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์

หลักทั่วไป

การควบคุมฝ่ายปกครอง⁴อาจแบ่งประเภทได้เป็น 2 ประเภทใหญ่คือ การควบคุมภายนอก และการควบคุมภายใน พิจารณาได้ดังนี้

(1) การควบคุมภายใน

โดยปกติการควบคุมแบบภายในอาจแบ่งออกได้เป็น

(1.1) ควบคุมบังคับบัญชา

เป็นการควบคุมที่ใมีลักษณะที่แบ่งออกเป็นสองฝ่ายคือ ผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชาสามารถตรวจสอบควบคุมดุลพินิจของผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้ ทั้งในแง่ความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสม(ดุลพินิจ)

(1.2) ควบคุมแบบกำกับดูแล

เป็นการควบคุมที่ไม่มีเรื่องลำดับชั้นบังคับบัญชาเข้ามาเกี่ยวข้อง แต่เป็นการควบคุมจากฝ่ายปกครองอื่นๆที่ไม่อยู่ในสายงานบังคับบัญชา ได้แก่บรรดาคณะกรรมการต่างๆที่ถูกต้องขึ้นมากำกับดูแลฝ่ายปกครอง เช่น คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ(กทช.) ที่ถูกตั้งขึ้นมากำกับดูแลกิจการเกี่ยวกับบริการโทรคมนาคม เป็นต้น ซึ่งการควบคุมแบบกำกับดูแลจะสามารถพิจารณาได้เฉพาะความชอบด้วยกฎหมายเท่า นั้น(ดุลพินิจ)

(2) การควบคุมภายนอกฝ่ายปกครอง

ซึ่งได้แก่ การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองโดยศาลปกครอง การควบคุมโดนรัฐสภา และการควบคุมโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน

การอุทธรณ์คำสั่งคณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์

ในกรณีทีู่้ได้รับการกระทบกระเทือนสิทธิจากคำสั่งของคณะกรรมการพิจารณา ภาพยนต์และวีดิทัศน์ไม่พ้องด้วยกับคำสั่งดังกล่าว สามารถอุทธรณ์คำสั่งต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้ภายใน 15 วันนับแต่ได้รับคำสั่ง และให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์พิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ หากพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในกำหนดระยะเวลาดังกล่าวให้ถือว่าเห็นด้วยกับคำ อุทธรณ์⁵

การยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

หากผู้ถูกกระทบสิทธิจากคำสั่งของคณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์ ไม่เห็นด้วยกับการพิจารณาอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ย่อมสามารถยื่นฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งนี้ได้⁶

ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ ขอบเขตที่ศาลปกครองสามารถตรวจสอบการใช้ดุลพินิจในการออกคำสั่งของคณะกรรมการ พิจารณาภาพยนต์ฯ ได้มากน้อยเพียงไร

โดยหลักทั่วไป ศาลปกครองสามารถเข้าไปตรวจสอบได้เฉพาะแดนที่เป็นการใช้ดุลพินิจวินิจฉัย สำหรับดุลพินิจตัดสินใจศาลมิอาจก้าวล่วงได้เนื่องจากเป็นแดนอิสระของฝ่าย ปกครองโดยแท้

อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาองค์ประกอบและที่มาของคณะกรรมการฯดังกล่าว พบว่าได้รับการแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ซึ่งศาลปกครองโดยหลักแล้วจะหลีกเลี่ยงไม่เข้าไปวินิจฉัย เว้นแต่ เป็นกรณีที่ปรากฏอย่างชัดแจ้งว่าดุลพินิจตัดสินใจนั้นไม่ถูกต้อง ซึ่งวิญญูชนทั่วไปก็มีความสามารถในการรับรู้เช่นน้้นได้

บทสรุปและข้อเสนอแนะ

ในประเทศที่ปกครองระบอบประชาธิไตย ปัจเจกชนล้วนแล้วแต่มีสิทธิและเสรีถาพที่จะคิดและสื่อออกมาอย่างเสรีที่สุด เท่าที่จะทำได้ หากแต่เพื่อประโยชน์ต่อความสงบเรียบร้อยของประเทศแล้ว สิทธิและเสรีภาพดังกล่าวย่อมถูกจำกัดได้บ้างโดยบทกฎหมายที่มีลักษณะชัดเจน แน่นอน บังคับใช้อย่างเสมอภาคกัน โดยไม่มีผลย้อนหลังในทางที่เป็นโทษ ไม่กระทบกระเทือนสารัตถะแห่งสิทธิ หากจะกระทบบ้างจะต้องได้สัดส่วนกับประโยชน์สาธารณะ

หลักความได้สัดส่วนนี้เองที่ผู้เขียนเห็นควรนำมาเป็นมาตรปฏิบัติต่อการตรวจภาพยนต์ของคณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์ กล่าวคือ

(1) มาตรการหรือคำสั่งของคณะกรรมการพิจารณาฯที่ออกมาจะต้องทำให้เป็นผลสำเร็จได้ จริง กล่าวคือ บรรดาคำสั่งที่อนุญาตโดยให้ตัดทอน หรือไม่อนุญาตให้ออกฉายนั้น จะต้องเป็นไปตามความมุ่งหมายของบทกฎหมายอันเป็นไปเพื่อป้องกันและรักษาความ สงบเรียบร้อยของสังคม(ประโยชน์สาธารณะ) หากการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการพิจารณาฯ ไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายแล้ว ย่อมจะเป็นการกระทำทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

(2) ในกรณีที่มีมาตรการอันทำให้เกิดผลสำเร็จในการรักษาความสงบเรียบร้อยของ สังคมมากกว่า 1 หนึ่งมาตรการ คณะกรรมการพิจารณาฯจะต้องเลือกใช้มาตรการที่จำเป็นเท่านั้น เช่น กรณีที่ความรุนแรงของเนื้อหาและภาพที่ปรากฏนั้น มาตรฐานของวิญญูชนพิจารณาแล้วไม่เป็นในทางยั่วยุทางเพศ หากคณะกรรมการพิจารณาฯ ออกคำสั่งไม่อนุญาตให้ออกฉายย่อมเป็นมาตรการที่เกินกว่าจำเป็น ซึ่งขัดต่อหลักการทั่วไปทางรัฐธรรมนูญ

(3) คณะกรรมการพิจารณาฯจะต้องใช้ความระมัดระวังเป็นอย่างยิ่ง โดยต้องชั่งน้ำหนักระหว่างผลกระทบที่เกิดขึ้นกับปัจเจกชนที่เป็นเจ้าของ ภาพยนต์กับประโยชน์ที่สังคม(สาธารณะ)จะได้รับ

ธรรมดาผลงานของผู้ใด ผู้สร้างสรรค์ย่อมผลิตงานออกมาด้วยความตั้งมั่น อุตสาหวิริยะ ดังนั้นผลิตผลที่เกิดออกมาจากกระบวนการทำงานเช่นภาพยนต์ย่อมมีความสำคัญ เปรียบประหนึ่งดังบุตรของผู้สร้างสรรค์ หากเกิดกรณีที่มีการใช้อำนาจของคณะกรรมการพิจารณาภาพยนต์และวีดิทัศน์อย่าง ไม่มีขอบเขต การกระทำดังกล่าวนี้อาจเป็นอุปสรรคสำคัญในการพัฒนาบุคลิกภาพของปัจเจกชนภาย ใต้กฎหมาย อันขัดต่อหลักนิติรัฐ อีกทั้งเป็นเครื่องกีดขวางความพัฒนาของสังคมอีกด้วยประการหนึ่ง.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

1.ภาษาอย่างไม่เป็นทางการเรามักเรียกว่า "กองเซ็นเซอร์"

2.ผู้สนใจโปรดดูบทความของผู้เขียนชื่อ ว่าด้วยดุลพินิจฝ่ายปกครองและการควบคุมโดยศาลปกครอง

3.มาตรา 2 พ.ร.บ.ภาพยนต์และวีดิทัศน์ พ.ศ. 2551

4.ผู้สนใจโปรดดู บรรเจิด สิงคะเนติ,หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง,สำนักพิมพ์วิญญูชน

5.มาตรา 66 อ้างแล้ว 3.

6. ตามความในมาตรา 9(1) ประกอบมาตรา 72(1) แห่งพระราชบัญญัติจกตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

ว่าด้วยดุลพินิจของฝ่ายปกครองและการควบคุมโดยศาลปกครอง

ข้อความคิดทั่วไป

เมื่อพิจารณาตัวบทกฎหมายแล้ว เรามักพบข้อความ 2 ส่วน

คือ เงื่อนไขข้อเท็จจริงส่วนเหตุส่วนนึง และส่วนผลอีกส่วนหนึ่ง

โดยปกติแล้วบทบัญญัติต่างๆ ควรจะมีความชัดเจน แน่นอน

แต่ฝ่ายปกครอง นั้นมีภารกิจจัดทำและดำเนินการเกี่ยวกับบริการสาธารณะ (Publique Service)
บทบัญญัติที่มีลักษณะตายตัวจนเกินไป เสมือนการตีกรอบ เป็นผลให้การจัดทำบริการสาธราณะไม่อาจสัมฤทธิ์ผลได้ตามที่ควรจะเป็น

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว จึงเปิดโอกาสให้ฝ่ายปกครองมีแดนอิสระในการตัดสินใจออกมาตรการต่างๆได้


"ดุลพินิจ(Mandatory Power)" จึงเป็นเครื่องมือคลายความแข็งกระด้างของกฎหมาย
เปิดโอกาสให้ฝ่ายปกครองมีสิทธิเลือกใช้ดุลพินิจเพื่อกำหนดมาตรการในการจัดทำบริการสาธารณะได้

การกำหนดให้ฝ่ายปกครองสามารถมีดุลพินิจได้ กรณีอาจทำให้การบังคับใช้บทบัญญัติเกิดความไม่แน่นอนตายตัวขึ้นบ้าง แต่ดุลพินิจก็เป็น "ความชั่วร้ายที่จำเป็น" สำหรับการดำเนินงานให้ลุล่วงภารกิจของฝ่ายปกครอง

ประเภทของดุลพินิจ

ดุลพินิจทางตำราแบ่งเป็นสองประเภทคือ

(1) ดุลพินิจวินิจฉัย
(2) ดุลพินิจตัดสินใจ

ซึ่งดุลพินิจตัดสินใจมี 2 แบบคือ

(2.1) ดุลพินิจตัดสินใจดำเนินการหรือไม่ดำเนินการ
(2.2) ดุลพินิจตัดสินใจเลือกวิธีดำเนินการ


(1) ดุลพินิจวินิจฉัย

จะเกิดขึ้นกับข้อเท็จจริงในทางส่วนเหตุของกฎหมาย ลองดูตัวอย่าง

เมื่อผู้รับอนุญาตตั้งสถานบริการดำเนินกิจการขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี
พนักงานเ้จ้าหน้าที่มีอำนาจที่จะไม่ต่อใบอนุญาต หรือสั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือสั่งเพิกถอนได้....
ทั้งนี้ตาม พ.ร.บ. สถานบริการฯมาตรา 21

พิจารณาจากบทบัญญัติดังกล่าว แยกองค์ประกอบได้ 2 ส่วน คือ

เหตุ

- เมื่อผู้รับอนุญาตตั้งสถานบริการดำเนินกิจการขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี

ผล

- พนักงานเ้จ้าหน้าที่มีอำนาจที่จะ
1.ไม่ต่อใบอนุญาต หรือ
2.สั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือ
3.สั่งเพิกถอน

ดุลพินิจวินิจฉัยจะใช้กับข้อเท็จจริงส่วนเหตุ

เช่น ในกรณีนี้จะพิจารณาว่าการกระทำนั้นๆ อยู่ในข่ายขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี หรือไม่

เช่น สถานบริการแห่งหนึ่งจัดให้มีการแสดงเต้นรำโคโยตี้ กรณีนี้ เจ้าหน้าที่อาจมีดุุลพินิจว่าการกระทำดังกล่าว ขัดความสงบเรียบร้อยละศีลธรรมอันดี

ดุลพินิจส่วนนี้เรียกว่า "ดุลพินิจวินิจฉัย" เป็นแดนที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจตีความส่วนเหตุของบทบัญญัติได้


(2) ดุลพินิจตัดสินใจ

ตามตัวอย่างที่ได้หยิบยกขึ้นมาพิจารณาในข้อที่ผ่านมา เมื่อเจ้าหน้าที่พิจารณาแล้วมีดุลพินิจว่าการเต้นรำโคโบตี้ของสถานบริการแห่งนี้อยู่ในข่ายขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี

ขั้นตอนต่อไปเจ้าหน้าที่จะใช้ดุลพินิจตัดสินใจ เลือกว่าจะทำหรือไม่ และถ้าเลือกที่จะทำ จะใช้มาตรการใด
ซึ่งในที่นี้มี 3 มาตรการ คือ 1.ไม่ต่อใบอนุญาต หรือ 2.สั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือ 3.สั่งเพิกถอน

กรณีนี้เจ้าหน้าที่จะพิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น หากเจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นว่า ไม่ใช่กรณีที่ร้ายแรงมาก ก็อาจเลือกใช้มาตรการที่รุนแรงน้อยที่สุด คือพักใช้ใบอนุญาต"

เจ้าของสถานประกอบการอาจยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวนี้ได้ตามระยะเวลา ขั้นตอนและเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด หากไม่พอใจผลพิจารณาอุทธรณ์ ฟ้องเพิกถอนคำสั่งนี้ได้ต่อศาลปกครอง

ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ ขอบเขตการพิจารณาของศาลปกครอง สามารถการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ได้มากน้องเพียงใด

การควบคุมความชอบของดุลพินิจโดยศาลปกครอง


หลักการย่อยหลักหนึ่งของหลักนิติรัฐ (Etat de droit)

เรียกร้องให้มีการควบคุมความชอบของการกระทำทางปกครองโดยศาล

มีผู้เปรียบเปรยว่า หากนิติรัฐประหนึ่งดังมงกุฎแล้ว
ศาลปกครองก็ประหนึ่งดังเพชรประดับยอดมงกุฏนั่นเอง

ปัญหาคือ ศาลปกครองลงมาควบคุมดุลพินิจของฝ่ายปกครองได้เพียงไร?

กรณีตามข้อเท็จจริง

ดุลพินิจวินิจฉัย ศาลปกครองตรวจสอบสามารถตรวจสอบได้

อย่างไรก็ตามในเรื่องนี้มีข้อยกเว้น คือ หากดุลพินิจพิจารณาในเชิงถ้อยคำเป็นการตีความโดยผู้เชี่ยว

ชาญในเรื่องนั้นๆ ศาลมิอาจก้าวล่วงเข้าไปตรวจสอบได้ และหากถ้าการตีความโดยผู้เชี่ยวชาญนั้น ถึงขั้นขัดต่อความรู้สึกนึกคิดของวิญญูชนอย่างชัดแจ้ง ศาลก็สามารถเข้าไปตรวจสอบได้

กรณีการใช้ดุลพินิจตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ เป็นเรื่องการเคารพการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง
ศาลปกครองจะไม่เข้าไปก้าวล่วงเข้าไปวินิจฉัย เพราะเป็นเรื่องการควบคุมความเหมาะสม ไม่ใช่การควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย

ตามหลักการแยกอำนาจ(Separation of power) ได้เรียกร้องให้องค์กรที่ใช้อำนาจทางตุลากร แยกออกจากองค์กรที่ใช้อำนาจทางบริหาร(ฝ่ายปกครอง) หากปกครองได้ก้าวล่วงเข้าไปใช้อำนาจบริการแทนฝ่ายปกครอง กรณีอาจเป็นการกระทำผิดอย่างร้ายกาจ และอาจเกิด "การปกครองโดยศาล(Gorvernement des Judge)" ขึ้นได้

สรุป ดุลพินิจตัดสินใจ ศาลปกครองพยายามที่ไม่เข้าไปตรวจสอบเพราะถือว่าเป็นแดนอิสระของฝ่ายปกครองโดยแท้

เล่าเรื่องรัฐสภาอังกฤษ : ข้อคิดต่อสังคมไทย

เป็นที่ทราบกันดี ในหมู่นักวิชาการและผู้ศึกษาวิชาทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็นนักนิติศาสตร์ นักรัฐศาสตร์หรือนักประวัติศาสตร์ว่าระบบรัฐสภาของไทยนั้นมีประเทศอังกฤษ เป็นต้นแบบ(Role model) และดูเหมือนว่ารัฐสภาของอังกฤษจะเป็นต้นแบบของระบบรัฐสภาเกือบทั่วโลก


ก่อนที่จะกล่าวเรื่องรูปแบบของรัฐสภาอังกฤษนั้น จะขอกล่าวประวัติความเป็นมาของรัฐสภาอังกฤษโดยสังเขปดังนี้


ประวัติย่อ

เดิม ประเทศอังกฤษปกครองโดยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กษัตริย์อังกฤษและเหล่าขุนนางมีอำนาจมาก ต่างก็อยู่ในฐานะที่สูงส่งเกินอาจเอื้อม แม้กระนั้นก็ตาม ขุนนางและสถาบันกษัตริย์ก็มิได้กลมเกลียวกันตามที่ควรจะเป็น ต่างฝ่ายต่างก็จ้องที่จะล้มล้างกันและกันให้สิ้นซากไป

จนมาถึงรัช สมัยของพระเจ้าจอห์นที่ 3 แห่งราชวงศ์แอนเจวิน(Angevins) หรือแอนจู(Anjou) ความปรากฏตามประวัติศาสตร์ว่าทรงเป็นกษัตริย์ที่เอาแต่พระทัยตนเอง ทรงโหดร้ายและปราศจากมนุษยธรรมมาก ด้วยเหตุดังกล่าวนี้ จึงเป็นการบ่มเพาะความไม่พอใจและความเกลียดชังให้เหล่าบรรดาขุนนางและ ประชาชน

ใน ปี ค.ศ.1214 พระองค์ทรงปราชัยในสงครามชิงดินแดนในยุโรป เหล่าบารอนทั้งหล่าจึงรวมตัวกันแข็งข้อและเข้าสัปยุทธ์กับพระองค์ ผลปรากฏว่ากองทัพฝ่ายกษัตริย์แพ้ นำมาซึ่งการบังคับให้พระเจ้าจอห์นที่ 3 ลงพระปรมาภิไธยในมหากฎบัตร(Macna carta) และเป็นที่ทราบกันดีว่ามหากฎบัตรนี้ มีอิทธิพลสูงมากต่อรัฐธรรมนูญประเทศต่างๆ โดยเฉพาะ สหรัฐอเมริกา รวมถึงกฎบัตรสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิมนุษยชน อีกด้วย

หลัง จากนั้นต่อมา 1 ปี พระเจ้าจอห์นสวรรคต สถาบันกษัตริย์อังกฤษเริ่มที่จะอ่อนแอลงตามลำดับ พระราชโอรสของพระเจ้าจอห์นที่ 3 ขึ้นครองราชย์ต่อจากรพระราชบิดา ภาษิตว่า "ลูกไม่ย่อมหล่นไม่ไกลต้น" ดูเหมือนจะใช้ได้กับพระเจ้าเฮนรี่ที่ 3 นี้ การปกครองของพระองค์ไม่เป็นที่พอใจของเหล่าราษฎรและขุนนาง นำไปสู่การทำสงครามกลางเมืองระหว่างพระเจ้าเฮนรี่ที่ 3 และ Simon de Montfort

หลังจากมงฟอร์ตรบชนะที่ Lewes ก็ออกหมายประกาศเรียกเหล่าขุนนางและตัวแทนจากหัวเมืองต่างๆมาประชุมรวมกัน เพื่อหารือเรื่องสำคัญเพื่อประโยชน์ส่วนรวม อาจกล่าว ได้ว่า การประชุมของมงฟอร์ตนี้เป็นเค้าลางอันดีของการตั้งรัฐสภาขึ้น แต่นักวิชาการทางประวัติทั้งหลายยังไม่ถือว่าสภาของมงฟอร์ตเป็นการกำเนิดของ รัฐสภาแล้ว

ต่อ มาในสมัยพระเจ้าเอ็ดวาร์ดที่ 1ในค.ศ.1295ทรงเรียกประชุมสภาขึ้น โดยในครั้งนี้นอกจากเหล่าขุนนาง อัศวิน และเจ้าที่ดินรายใหญ่แล้ว ยังมีพระเข้าประชุมอีกด้วย ซึ่งนักวิชาการถือว่านี่เป็นครั้งแรกของการมีรัฐสภาขึ้นในประเทศอังกฤษ กาลต่อมาได้เปิดโอกาสให้ตัวแทนของเหล่าราษฎรเข้าประชุมด้วย

เหตุเกิด จากความถือตัวของเหล่าขุนนางอันสูงส่ง ต่อมา รัฐสภาของอังกฤษจึงแยกเป็น 2 ฝ่ายอย่างชัดเจน คือ (1) สภาสามัญชน (House of Commons) และ (2) สภาขุนนาง (House of Loads)


โครงสร้างของรัฐสภาอังกฤษ


1. สภาสามัญชน (House of Commons)

ประกอบ ด้วยสมาชิกทั้งทั้งหมด 659 คน มาจากอังกฤษ 529 คน เวลส์ 40 คน สก็อตแลนด์ 72 คน และไอร์แลนด์เหนือ 18 คน ใช้ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขต วาระการดำรงตำแหน่งสมัยละ 5 ปี


อำนาจหน้าที่ของสภาสามัญมีอยู่ 3 ประการคือ

(1) การตรากฎหมาย

(2) การตรวจสอบและควบคุมฝ่ายบริหาร

(3) การตรากฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินของประเทศ


2. สภาขุนนาง (House of Lords)


ประกอบ ด้วยสมาชิก 750 คน มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด บางคนเลือกมาจากการสืบเชื้อสายนั้นๆ แต่ไม่สืบทอดไปยังทายาท สามารถแบ่งสภาขุนนางได้เป็น 4 ส่วน คือ 1.ขุนนางสืบเชื้อสาย 2.ขุนนางตลอดชีพ 3.ขุนนางที่มีตำแหน่งเป็นนักบวช และ 4.ขุนนางกฎหมาย

สำหรับอำนาจหน้าที่ของสภาขุนนางนั้นมีด้วยกัน 3 ประการคือ

(1) ด้านนิติบัญญัติ แต่ถูกจำกัดมิให้สามารถแก้ไขกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน

(2) ด้านตุลาการ สภาขุนนางประเภทขุนนางกฎหมายจะทำหน้าที่ประหนึ่งศาลฎีกา เป็นศาลสูงที่วางบรรทัดฐานทางกฎหมาย นับได้ว่าเป้นบ่อเกิดของกฎหมาย(Juris fons) ที่สำคัญของประเทศอังกฤษทางหนึ่ง และดูเหมือนว่าวิธีการสร้างกฎหมายโดยตุลาการ(Judge made law) นี้จะกลายเป็นเอกลักษณ์อันสำคัญของระบบคอมมอนส์ลอว์ยามเมื่อเราได้ศึกษาถึง ข้อแตกต่างทางนิติวิธีระหว่างระบบซีวิลล์ลอว์และคอมมอนส์ลอว์

(3) การตรวจสอบการบริหารแผ่นดินของฝ่ายบริหาร แต่กระนั้นก็ตาม เนื่องด้วยสภาขุนนางมาจากแต่งตั้ง มิได้มาจากอำนาจอธิปไตยของประชาชนอย่างเช่น สภาสามัญ ดังนั้น ข้อจำกัดของการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารที่เป็นองค์กรอธิปไตยจากประชาชน โดยแท้นั้น สภาขุนนางจะทำได้ก็แต่เพียงตั้งกระทู้ถามและวิจารณ์การทำงานเท่านั้น จะลงมติถอดถอนฝ่าบบริหารไม่ได้



ข้อสังเกตจากผู้เขียน

จาก การศึกษาของนักประวัติศาสตร์พบว่าในระยะแรกที่มีรัฐสภานั้น เนื่องจากระยะทางการเดินทางในประเทศอังกฤษสมัยก่อนค่อนข้างลำบาก การได้เป็นตัวแทนของแคว้นไปประชุมสภานั้น กลายเป็นภาระเสียมากกว่าความน่าภาคภูมิใจ นานวันเข้าก็เกิดการโดดประชุมบ่อยครั้งและหลายแคว้นก็งดส่งผู้แทนเข้าร่วม กว่าที่จะมีความเป็นระบบระเบียบ และเสถียรภาพ ระบอบรัฐสภาของอังกฤษ ต้องเดินทางผ่านกาลเวลามากว่า 700 ปี ซึ่งหากพิจารณาเปรียบเทียบกับประเทศไทย อาจเรียกได้ว่า เรายังเดินมาไม่ถึงครึ่งทางของอังกฤษเลย ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าระบอบการเมืองของไทยยังสามารถพัฒนาไปได้อีกไกล หากแต่เพียงราษฎรของเราต้องใช้ความอดทนอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อประคับประคองให้ก้าวไปข้างหน้าอย่างมั่นคง



แต่ ปัญหาที่เกิดขึ้นกับระบอบรัฐสภาของไทยมักเกิดจากการไร้เสถียรภาพทางการเมืองของประเทศ เรียกได้ว่า "การเมืองไม่นิ่ง" นั่นเอง กอปรกับความใจร้อนของหลายฝ่าย เมื่อเกิดปัญหาขึ้นมักแก้ด้วยกำลังทหารซึ่งไม่อาจช่วยให้อะไรดีขึ้นมาได้เลย แม้แต่น้อย หากเราได้พิจารณาวิวัฒนาการของระบอบรัฐสภาของประเทศอังกฤษ หรือนานาประเทศ เราจะพบว่า เขาเหล่านั้นได้ใช้ความอดทนและความพยายามอย่างถึงที่สุดที่จะพัฒนาไปพร้อม กันๆทุกฝ่าย การริเริ่มสิ่งใหม่โดยที่ประชาชนยังไม่พร้อม โดยเฉพาะเรื่องการเมืองการปกครอง เราต้องใช้ความค่อยเป็นค่อยไปเหมือนกำลังเฝ้ามองดูต้นไม้ที่ปลูกขึ้นจาก เมล็ดพันธุ์ที่เราไม่คุ้นชิน นำไปสู่ปัญหาที่ว่า เราจะประคับประคองต้นไม้ต้นนี้ให้รอดตายและเติบโตแข็งแรงได้อย่างไร ฉันใดก็ฉันนั้น ระบบการเมืองของเราในขณะนี้เหมือนการใส่ปุ๋ยเร่งโตให้กับต้นไม้ การเติบโตย่อมผิดประหลาดไปจากที่ควรจะเป็นตามครรลอง


นอก จากนี้ รัฐสภาของอังกฤษยังได้มีข้อจำกัดอำนาจหน้าที่ของสภาขุนนางอยู่หลายประกาศ เหตุเพราะที่มาของสภาขุนนางไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่มาจากการแต่งตั้งของกษัตริย์ ดังนั้น สภาขุนนางของอังกฤษจึงไม่อำนาจที่จะลงมติถอดถอนฝ่ายบริหารหรือฝ่ายสภาสามัญ ได้ เนื่องจากเขาเหล่านั้นล้วนแล้วแต่มีที่มาจากการเลือกตั้ง ถือเป็นผู้แทนของประชาชน เป็นเจตจำนง(will) ของประชาชนที่เป็นรูปร่าง จึงไม่เป็นการสมควรอย่างยิ่งที่บุคคลอันมีที่มาจากเจตจำนงของประชาชนจะถูก ถอดถอนโดยบุคคลอันไม่มีที่จากประชาชนอย่างสมาชิกสภาขุนนาง เปรียบเสมือนการทำลายล้างอำนาจอธิไตย ของประชาชน โดยอำนาจคณาธิไตย


มี เรื่องที่น่าสนใจสำหรับการเปลี่ยนแปลงบนเกาะอังกฤษก็คือ ในปีค.ศ. 2009 ที่กำลังจะถึงนี้ จะมีการเลิกสภาขุนนางประเภทตุลาการ โดยจะมีการจัดตั้งศาลฎีกาขึ้นอย่างเป็นทางการโดยผลของการที่นายกรัฐมนตรีโท นี่ แบร์ เสนอรัฐบัญญัติและสภาเห็นชอบในรัฐบัญญัติการปฏิรูปกฎหมาย(Law reform act)


เป็นเรื่องที่น่า ยินดีเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศอังกฤษจะมีการสถาปนาหลักการแยกอำนาจอย่าง สัมบูรณ์ขึ้นหลังจากที่ปล่อยให้ฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ศาลสูงอยู่นานที เดียวและโดยเหตุนี้ทำให้ทฤษฎีหลักนิติธรรม(The rule of law) แบบต้นตำรับที่นำเสนอโดยศาสตราจารย์ อัลเบริ์ด เวน ไดซี่ย์ (A.V. Dicey) กำลังถูกลบล้างและสูญสลายไป


มี ผู้กล่าวกันว่าไดซี่ย์เป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ระบบกฎหมายมหาชนของอังกฤษหยุด พัฒนา ซึ่งในปี 2009 นี้แนวคิดของไดซี่ย์กำลังจะถูกทำลายลง น่าจับตามองว่าเส้นสู่กฎหมายมหาชนอย่างเต็มรูปแบบของประเทศอังกฤษจะไปในทิศ ทางใด น่าประหลาดใจมากที่ระบอบรัฐสภาประเทศอังกฤษกำลังพัฒนาไปอย่างช้าๆ และมั่นคง แต่ประเทศไทยเรากำลังถอยลงอย่างรวดเร็วและรุนแรง.