เล่าเรื่องรัฐสภาอังกฤษ : ข้อคิดต่อสังคมไทย

เป็นที่ทราบกันดี ในหมู่นักวิชาการและผู้ศึกษาวิชาทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็นนักนิติศาสตร์ นักรัฐศาสตร์หรือนักประวัติศาสตร์ว่าระบบรัฐสภาของไทยนั้นมีประเทศอังกฤษ เป็นต้นแบบ(Role model) และดูเหมือนว่ารัฐสภาของอังกฤษจะเป็นต้นแบบของระบบรัฐสภาเกือบทั่วโลก


ก่อนที่จะกล่าวเรื่องรูปแบบของรัฐสภาอังกฤษนั้น จะขอกล่าวประวัติความเป็นมาของรัฐสภาอังกฤษโดยสังเขปดังนี้


ประวัติย่อ

เดิม ประเทศอังกฤษปกครองโดยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กษัตริย์อังกฤษและเหล่าขุนนางมีอำนาจมาก ต่างก็อยู่ในฐานะที่สูงส่งเกินอาจเอื้อม แม้กระนั้นก็ตาม ขุนนางและสถาบันกษัตริย์ก็มิได้กลมเกลียวกันตามที่ควรจะเป็น ต่างฝ่ายต่างก็จ้องที่จะล้มล้างกันและกันให้สิ้นซากไป

จนมาถึงรัช สมัยของพระเจ้าจอห์นที่ 3 แห่งราชวงศ์แอนเจวิน(Angevins) หรือแอนจู(Anjou) ความปรากฏตามประวัติศาสตร์ว่าทรงเป็นกษัตริย์ที่เอาแต่พระทัยตนเอง ทรงโหดร้ายและปราศจากมนุษยธรรมมาก ด้วยเหตุดังกล่าวนี้ จึงเป็นการบ่มเพาะความไม่พอใจและความเกลียดชังให้เหล่าบรรดาขุนนางและ ประชาชน

ใน ปี ค.ศ.1214 พระองค์ทรงปราชัยในสงครามชิงดินแดนในยุโรป เหล่าบารอนทั้งหล่าจึงรวมตัวกันแข็งข้อและเข้าสัปยุทธ์กับพระองค์ ผลปรากฏว่ากองทัพฝ่ายกษัตริย์แพ้ นำมาซึ่งการบังคับให้พระเจ้าจอห์นที่ 3 ลงพระปรมาภิไธยในมหากฎบัตร(Macna carta) และเป็นที่ทราบกันดีว่ามหากฎบัตรนี้ มีอิทธิพลสูงมากต่อรัฐธรรมนูญประเทศต่างๆ โดยเฉพาะ สหรัฐอเมริกา รวมถึงกฎบัตรสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิมนุษยชน อีกด้วย

หลัง จากนั้นต่อมา 1 ปี พระเจ้าจอห์นสวรรคต สถาบันกษัตริย์อังกฤษเริ่มที่จะอ่อนแอลงตามลำดับ พระราชโอรสของพระเจ้าจอห์นที่ 3 ขึ้นครองราชย์ต่อจากรพระราชบิดา ภาษิตว่า "ลูกไม่ย่อมหล่นไม่ไกลต้น" ดูเหมือนจะใช้ได้กับพระเจ้าเฮนรี่ที่ 3 นี้ การปกครองของพระองค์ไม่เป็นที่พอใจของเหล่าราษฎรและขุนนาง นำไปสู่การทำสงครามกลางเมืองระหว่างพระเจ้าเฮนรี่ที่ 3 และ Simon de Montfort

หลังจากมงฟอร์ตรบชนะที่ Lewes ก็ออกหมายประกาศเรียกเหล่าขุนนางและตัวแทนจากหัวเมืองต่างๆมาประชุมรวมกัน เพื่อหารือเรื่องสำคัญเพื่อประโยชน์ส่วนรวม อาจกล่าว ได้ว่า การประชุมของมงฟอร์ตนี้เป็นเค้าลางอันดีของการตั้งรัฐสภาขึ้น แต่นักวิชาการทางประวัติทั้งหลายยังไม่ถือว่าสภาของมงฟอร์ตเป็นการกำเนิดของ รัฐสภาแล้ว

ต่อ มาในสมัยพระเจ้าเอ็ดวาร์ดที่ 1ในค.ศ.1295ทรงเรียกประชุมสภาขึ้น โดยในครั้งนี้นอกจากเหล่าขุนนาง อัศวิน และเจ้าที่ดินรายใหญ่แล้ว ยังมีพระเข้าประชุมอีกด้วย ซึ่งนักวิชาการถือว่านี่เป็นครั้งแรกของการมีรัฐสภาขึ้นในประเทศอังกฤษ กาลต่อมาได้เปิดโอกาสให้ตัวแทนของเหล่าราษฎรเข้าประชุมด้วย

เหตุเกิด จากความถือตัวของเหล่าขุนนางอันสูงส่ง ต่อมา รัฐสภาของอังกฤษจึงแยกเป็น 2 ฝ่ายอย่างชัดเจน คือ (1) สภาสามัญชน (House of Commons) และ (2) สภาขุนนาง (House of Loads)


โครงสร้างของรัฐสภาอังกฤษ


1. สภาสามัญชน (House of Commons)

ประกอบ ด้วยสมาชิกทั้งทั้งหมด 659 คน มาจากอังกฤษ 529 คน เวลส์ 40 คน สก็อตแลนด์ 72 คน และไอร์แลนด์เหนือ 18 คน ใช้ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขต วาระการดำรงตำแหน่งสมัยละ 5 ปี


อำนาจหน้าที่ของสภาสามัญมีอยู่ 3 ประการคือ

(1) การตรากฎหมาย

(2) การตรวจสอบและควบคุมฝ่ายบริหาร

(3) การตรากฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินของประเทศ


2. สภาขุนนาง (House of Lords)


ประกอบ ด้วยสมาชิก 750 คน มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด บางคนเลือกมาจากการสืบเชื้อสายนั้นๆ แต่ไม่สืบทอดไปยังทายาท สามารถแบ่งสภาขุนนางได้เป็น 4 ส่วน คือ 1.ขุนนางสืบเชื้อสาย 2.ขุนนางตลอดชีพ 3.ขุนนางที่มีตำแหน่งเป็นนักบวช และ 4.ขุนนางกฎหมาย

สำหรับอำนาจหน้าที่ของสภาขุนนางนั้นมีด้วยกัน 3 ประการคือ

(1) ด้านนิติบัญญัติ แต่ถูกจำกัดมิให้สามารถแก้ไขกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน

(2) ด้านตุลาการ สภาขุนนางประเภทขุนนางกฎหมายจะทำหน้าที่ประหนึ่งศาลฎีกา เป็นศาลสูงที่วางบรรทัดฐานทางกฎหมาย นับได้ว่าเป้นบ่อเกิดของกฎหมาย(Juris fons) ที่สำคัญของประเทศอังกฤษทางหนึ่ง และดูเหมือนว่าวิธีการสร้างกฎหมายโดยตุลาการ(Judge made law) นี้จะกลายเป็นเอกลักษณ์อันสำคัญของระบบคอมมอนส์ลอว์ยามเมื่อเราได้ศึกษาถึง ข้อแตกต่างทางนิติวิธีระหว่างระบบซีวิลล์ลอว์และคอมมอนส์ลอว์

(3) การตรวจสอบการบริหารแผ่นดินของฝ่ายบริหาร แต่กระนั้นก็ตาม เนื่องด้วยสภาขุนนางมาจากแต่งตั้ง มิได้มาจากอำนาจอธิปไตยของประชาชนอย่างเช่น สภาสามัญ ดังนั้น ข้อจำกัดของการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารที่เป็นองค์กรอธิปไตยจากประชาชน โดยแท้นั้น สภาขุนนางจะทำได้ก็แต่เพียงตั้งกระทู้ถามและวิจารณ์การทำงานเท่านั้น จะลงมติถอดถอนฝ่าบบริหารไม่ได้



ข้อสังเกตจากผู้เขียน

จาก การศึกษาของนักประวัติศาสตร์พบว่าในระยะแรกที่มีรัฐสภานั้น เนื่องจากระยะทางการเดินทางในประเทศอังกฤษสมัยก่อนค่อนข้างลำบาก การได้เป็นตัวแทนของแคว้นไปประชุมสภานั้น กลายเป็นภาระเสียมากกว่าความน่าภาคภูมิใจ นานวันเข้าก็เกิดการโดดประชุมบ่อยครั้งและหลายแคว้นก็งดส่งผู้แทนเข้าร่วม กว่าที่จะมีความเป็นระบบระเบียบ และเสถียรภาพ ระบอบรัฐสภาของอังกฤษ ต้องเดินทางผ่านกาลเวลามากว่า 700 ปี ซึ่งหากพิจารณาเปรียบเทียบกับประเทศไทย อาจเรียกได้ว่า เรายังเดินมาไม่ถึงครึ่งทางของอังกฤษเลย ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าระบอบการเมืองของไทยยังสามารถพัฒนาไปได้อีกไกล หากแต่เพียงราษฎรของเราต้องใช้ความอดทนอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อประคับประคองให้ก้าวไปข้างหน้าอย่างมั่นคง



แต่ ปัญหาที่เกิดขึ้นกับระบอบรัฐสภาของไทยมักเกิดจากการไร้เสถียรภาพทางการเมืองของประเทศ เรียกได้ว่า "การเมืองไม่นิ่ง" นั่นเอง กอปรกับความใจร้อนของหลายฝ่าย เมื่อเกิดปัญหาขึ้นมักแก้ด้วยกำลังทหารซึ่งไม่อาจช่วยให้อะไรดีขึ้นมาได้เลย แม้แต่น้อย หากเราได้พิจารณาวิวัฒนาการของระบอบรัฐสภาของประเทศอังกฤษ หรือนานาประเทศ เราจะพบว่า เขาเหล่านั้นได้ใช้ความอดทนและความพยายามอย่างถึงที่สุดที่จะพัฒนาไปพร้อม กันๆทุกฝ่าย การริเริ่มสิ่งใหม่โดยที่ประชาชนยังไม่พร้อม โดยเฉพาะเรื่องการเมืองการปกครอง เราต้องใช้ความค่อยเป็นค่อยไปเหมือนกำลังเฝ้ามองดูต้นไม้ที่ปลูกขึ้นจาก เมล็ดพันธุ์ที่เราไม่คุ้นชิน นำไปสู่ปัญหาที่ว่า เราจะประคับประคองต้นไม้ต้นนี้ให้รอดตายและเติบโตแข็งแรงได้อย่างไร ฉันใดก็ฉันนั้น ระบบการเมืองของเราในขณะนี้เหมือนการใส่ปุ๋ยเร่งโตให้กับต้นไม้ การเติบโตย่อมผิดประหลาดไปจากที่ควรจะเป็นตามครรลอง


นอก จากนี้ รัฐสภาของอังกฤษยังได้มีข้อจำกัดอำนาจหน้าที่ของสภาขุนนางอยู่หลายประกาศ เหตุเพราะที่มาของสภาขุนนางไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่มาจากการแต่งตั้งของกษัตริย์ ดังนั้น สภาขุนนางของอังกฤษจึงไม่อำนาจที่จะลงมติถอดถอนฝ่ายบริหารหรือฝ่ายสภาสามัญ ได้ เนื่องจากเขาเหล่านั้นล้วนแล้วแต่มีที่มาจากการเลือกตั้ง ถือเป็นผู้แทนของประชาชน เป็นเจตจำนง(will) ของประชาชนที่เป็นรูปร่าง จึงไม่เป็นการสมควรอย่างยิ่งที่บุคคลอันมีที่มาจากเจตจำนงของประชาชนจะถูก ถอดถอนโดยบุคคลอันไม่มีที่จากประชาชนอย่างสมาชิกสภาขุนนาง เปรียบเสมือนการทำลายล้างอำนาจอธิไตย ของประชาชน โดยอำนาจคณาธิไตย


มี เรื่องที่น่าสนใจสำหรับการเปลี่ยนแปลงบนเกาะอังกฤษก็คือ ในปีค.ศ. 2009 ที่กำลังจะถึงนี้ จะมีการเลิกสภาขุนนางประเภทตุลาการ โดยจะมีการจัดตั้งศาลฎีกาขึ้นอย่างเป็นทางการโดยผลของการที่นายกรัฐมนตรีโท นี่ แบร์ เสนอรัฐบัญญัติและสภาเห็นชอบในรัฐบัญญัติการปฏิรูปกฎหมาย(Law reform act)


เป็นเรื่องที่น่า ยินดีเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศอังกฤษจะมีการสถาปนาหลักการแยกอำนาจอย่าง สัมบูรณ์ขึ้นหลังจากที่ปล่อยให้ฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ศาลสูงอยู่นานที เดียวและโดยเหตุนี้ทำให้ทฤษฎีหลักนิติธรรม(The rule of law) แบบต้นตำรับที่นำเสนอโดยศาสตราจารย์ อัลเบริ์ด เวน ไดซี่ย์ (A.V. Dicey) กำลังถูกลบล้างและสูญสลายไป


มี ผู้กล่าวกันว่าไดซี่ย์เป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ระบบกฎหมายมหาชนของอังกฤษหยุด พัฒนา ซึ่งในปี 2009 นี้แนวคิดของไดซี่ย์กำลังจะถูกทำลายลง น่าจับตามองว่าเส้นสู่กฎหมายมหาชนอย่างเต็มรูปแบบของประเทศอังกฤษจะไปในทิศ ทางใด น่าประหลาดใจมากที่ระบอบรัฐสภาประเทศอังกฤษกำลังพัฒนาไปอย่างช้าๆ และมั่นคง แต่ประเทศไทยเรากำลังถอยลงอย่างรวดเร็วและรุนแรง.